政策打架该如何化解?

　　不久前，陕西省泾阳县政府审批通过的多个项目遭泾河新城综合执法部门叫停一事引发舆论关注。其背后的原因在于，两级政府的政策存在“矛盾”，导致当地多个项目已停工数月，企业所受损失逐步扩大。

　　事实上，政策打架并不是什么新鲜事。为何会出现政策打架的现象，又该如何化解这一问题？《法制日报》记者对此进行了采访。

　　政策打架时有发生

　　主因在于政出多门

　　此次陕西被撤销的项目，此前“经过反复论证、规划，该项目的规划、设计得到了泾阳县相关部门审批通过”。去年12月28日，泾阳县行政审批服务局颁发的《建设工程规划许可证》显示：经审核，本建设工程符合城乡规划要求。

　　但不久前，泾河新城管委会给泾阳县政府发函，要求撤销项目施工手续：近期，泾河新城对区域在建项目监管工作中发现，县政府(泾阳县)有关部门仍在办理新建项目审批手续……因上述项目与泾河新城城市规划不符，导致项目无法落地……请县政府督促相关部门撤回上述项目审批手续，并停止泾河新城规划辖区内土地、规划、建设审批工作。

　　“当初上级在划定新区时遗留了问题，把地、事、人三者分开归属于不同部门去管。”采访中，国家行政学院法学教研部副主任杨小军认为，这种人为分割的体制是此次陕西两级政府打架事件的必然原因。这反映出了两级政府在管理区域变更时未能做好法治、政策的统一工作，两级政府需要再次对项目交接进行商讨。

　　对于如何解决这一问题，杨小军建议，解决这一问题可以分为权宜之计和长久之计两种方案。权宜之计是由双方共同上级政府指定主管机关和主管范围，先尽快消除眼前的政策打架问题。长久之计就是新区与原行政区划管理权统一于一个区，从体制层面彻底解决政策不统一的问题。

　　中国社会科学院法学研究所教授支振峰坦言，有些时候地方出现政策打架带有某种不可避免性。“因为随着情况变化、形势变化，政策总会调整，这样就会出现新旧政策衔接的问题。此外，行政区划调整、审批事项或权限调整、部门分工调整等，也都可能导致出现政策衔接不配套、不协调的问题。”

　　杨小军认为，出现政策打架的原因主要就是一些地方的法治统一性不够，或者执行不到位。具体来说，一方面是政出多门，不同部门各自为政、自说自话，另一方面是各部门在制定政策时没有较好尊重上位法的有关规定，自成一体，随意性较大。

　　在支振峰看来，政策打架往往会在三种情况下出现：首先是新旧政策衔接时；其次是九龙治水时，比如几个部门或者地方政府同时负责一件事或者同时管理一个区域，有好处都上，没好处都撤，容易导致政策打架；三是审批事项各环节政策的不协调、不配套。

　　出现问题及时解决

　　政府应当积极作为

　　近年来，政策打架的报道屡屡见诸媒体：

　　某地一家拥有30多台大客车的交通运输公司，为当地多家企事业单位提供接送员工上下班的服务。2018年9月，一辆通勤车驶过长江大桥到外地某城区，被当地运管处执法人员以“未取得道路运输经营许可证，擅自从事道路旅客运输活动”为由拦下。公司负责人与客车注册地所在的运管部门沟通，但又被告知通勤服务车未纳入道路旅客运输范畴，不需要办理许可证。多次协调未果，为了能顺利在两地跑，这家公司只好在外地租用运营成本更高的旅游客车。

　　在中部某市的工业园区，一家生物制药企业计划投资兴建新厂房。工业园管委会认为规划的审批权应当下放到园区，只需要管控建设项目绿地率、容积率等关键指标即可，但市规划局认为审批权在市一级，且厂房的外观设计也要报批。

　　对此，杨小军认为，政策打架可能造成判断标准混乱、让群众无所适从。如果再加上执法不一，则可能会带来影响社会公平等负面后果，既影响政策权威，也影响政策执行力。

　　“当有群众提出政策打架问题时，有关部门或地方应该做到闻过则喜，这对于完善政策以及政策执行流程，对于制定更加科学合理的政策，是有益处的。”支振锋认为，遇到新旧政策打架，主管部门应该担负起责任，尽快给出解决方案；遇到不同部门之间政策打架的问题，就应该按程序上报共同的上级部门协调解决，迅速给出解决方案。

　　过往的部分案例显示，普通群众遇到政策打架时，相关问题并不是那么容易得到解决，也会出现像此次因政策矛盾而被迫停工的情况。“每次去，工作人员态度都很好，但就是不解决问题。”项目有关工作人员说。

　　支振峰认为，政策打架问题难解决的根本原因就在于官僚主义、形式主义作祟，某些部门和地方不作为，互相之间推诿责任、踢皮球，对待群众的需求磨洋工、耍派头，而不是真正为群众想办法解决问题。

　　“如果出现政策打架现象，从某种程度上反映出这些地方的依法行政水平、吏治水平，也能够检验出这些地方党风政风建设、学习教育活动是否落到实处。”支振峰说，政策打架不仅暴露一些地方在行政管理中存在的不完善之处，而且也是对当地解决问题态度的一种考验。

　　支振锋认为，解决政策打架问题，化解某些地方存在的形式主义、官僚主义，关键一点是靠加强监督，让群众有更多的监督渠道且让群众监督真正管用，同时加强舆论监督。

　　纠偏力度必须加大

　　真正杜绝依靠法治

　　政策打架不仅会让企业“受伤”，还可能对普通人的生活造成负面影响。此前曾有媒体报道，因户籍所在地和工作所在地的再婚生育二孩政策不同，某地高中教师腹中5个月的胎儿面临被引产的风险。

　　杨小军认为，近年来，通过立法、备案审查、行政复议、行政诉讼等途径，已经解决了很多这样的问题，但有些类似问题仍然比较突出。“我认为问题不是出在理念观念和认识层面，主要还是出在执行落实层面。”

　　杨小军说，从法律角度来看，是由于管理职责权限不清、人为分割、政策审查把关不到位，以及纠偏力度弱等所致。减少政策打架带来的负面影响主要应该从加大纠偏力度入手。无论是遗留问题还是正在执行的问题，只要出现政策打架，一方面是寻求官方解决渠道，即双方的共同上级政府负责解决。如果无法解决或者超过一定期限不予解决，上级相关部门和人员需要承担一定责任；另一方面是寻求司法解决渠道，受此影响的个人、法人以及其他组织，有权诉诸法院，由法院判决适用哪个政策合法有效。

　　支振峰认为，应该运用法治给群众撑腰，通过不断完善行政诉讼法，给群众在法庭上讨回公道的机会和渠道。也就是说，无论政策打架的受害者是企业还是个人，都应该可以通过法律途径维护自己的权益。

　　“相关的一些方法和途径其实在现行法律法规中都有规定，但是实践中执行不到位，存在的问题仍然比较多。这不是制度设计问题，而是制度执行问题，执行之所以不到位，根本上还是行政管理中某些顽疾的干扰。”杨小军说。

　　杨小军认为，政策打架通常是因为某些地方的行政管理体制引起的，而行政管理体制大多是由上级部门所决定。上级部门的相关决定有些时候又着重考虑到各方关系、各方利益的平衡。有的领导干部不习惯把这类问题通过法律途径去解决，反而习惯于用平衡各方关系、利益的方式去解决问题或者把问题拖着。在推进全面依法治国、建设社会主义法治国家的大背景下，应该在法治框架下解决政策打架，也只有通过法治才能让此类问题得到及时、公平的解决。（杜晓 实习生 刘艳清）